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巴曙松的博客

国务院发展研究中心金融研究所副所长

 
 
 

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关于我

巴曙松教授,博士,国务院发展研究中心金融研究所副所长,研究员,博士生导师,享受国务院特殊津贴。    巴曙松教授在银行、证券、基金、企业年金等领域有过10余年的实践工作经验,熟悉商业银行风险管理、基金与年金运作,参与中银香港海外重组上市项目,主持起草了《中银香港风险管理政策与流程》。目前的主要研究领域为金融机构风险管理与金融市场监管、企业融资问题与货币政策决策,出版了国内第一本系统研究巴塞尔新资本协议的《巴塞尔新资本协议研究》(中国金融出版社2003年版)

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关于养老保险几个问题的探讨  

2007-11-28 12:52:18|  分类: 言论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    巴曙松 研究员

    国务院发展研究中心金融研究所副所长,博士生导师 

    1、   关于合理划分养老金体系的三个支柱问题。尽管世界各国普遍建立了多支柱的养老金体系,但是国情的差异也使得各国养老金体系的划分有所不同。有建议认为,应适当调整我国多支柱养老金体系的划分范围:第一支柱是政府经办的、强制实施的、财政兜底的现收现付制养老金,即城镇职工基本养老保险的社会统筹部分;第二支柱是政府强制实施的、基金积累制个人账户养老金,即城镇职工基本养老保险的个人账户部分;第三支柱为政府鼓励的、单位和个人自愿购买的养老金,包括团体养老保险、企业年金和个人养老年金等。  

    巴曙松:关于养老金体系的多支柱划分的问题一直都在实践中发展着,从理论发展脉络看,三支柱的养老体系概念是世界银行1994年提出的,对推动世界各国构建完善养老金体系起到了一定的积极作用,时至今日,传统的养老金三支柱理论已经扩展为五支柱,一是非缴费型的零支柱,二是缴费型并与个人收入水平挂钩的第一支柱,三是强制性的第二支柱即个人储蓄账户式的企业年金,四是自愿型的多种形式的第三支柱(既可以是DC也可以是DB),五是非正规保障形式的第四支柱。当然,根据各国的实际情况,支柱的数量和结构可以按需要确定。

    传统的三支柱结构的理念是:第一支柱是强制和非积累制的,是由政府管理的DB型制度;第二支柱是由市场管理的强制性DC型积累制;第三支柱是自愿性养老储蓄。而五支柱理念的核心在于,它扩展出了另外两个支柱,一个是以消除贫困为目标的零支柱,一个是非经济性的支柱即第四支柱,包括其他更为广泛的社会政策,如家庭赡养、医疗服务和住房政策等。

    划分支柱的方法无非是按照不同支柱的替代率和保障功能来确定,在我国现行的养老体系下三支柱的框架仍是符合现实要求的。不论每个支柱包含的具体含义如何划分,构建养老体系有几个原则是必须遵循的,一是普遍覆盖与激励贡献有机结合,满足不同层次人群的养老需求,既保留再分配的社会共济因素,又引入个人的责任和清晰的市场激励约束机制;二是考虑养老体系的可持续性,包括财政的支付能力,资金的来源和投资保值增值的渠道;三是政府主导与市场及社会力量协同配合,同时考虑养老体系对整个经济的影响。 

    2、   关于处理好政府和市场的关系问题。理顺政府和市场的关系是社会主义市场经济体制的内在要求。例如,城镇职工基本养老的个人账户基金就应该交给商业机构管理,向它们购买投资管理服务。  

    巴曙松:我国现行的统账结合的社保基金管理体制,政府承揽了社保基金的绝大部分管理事务,如果制度监控方面出现缺陷或者资源投入的不足,就可能出现一些隐患,特别是局部地方存在个别社会保险基金被挪用作财政支出和违规投资现象。据审计,目前发现社保基金的违规问题中,1999年前发生共计23.47亿元,2000年以来发生共计47.88亿元。各地挪用社会保险基金的主要情况有:把基金用于当地建设,以启动资金、扶持资金的名义借给企业,还有的动用基金做房地产生意和炒股票,这些给社保基金造成了损失或者投资风险。

    国外经验也表明,参杂了局部的政治目的的养老金投资收益率会受到显著影响,可能会损害受益人的根本利益。美国国会联合经济委员会报告显示,克林顿政府为吸引选票曾修改ERISA法案,推出了旨在促进本地经济发展、创造就业的投资导向最终导致养老基金年收益率降低了1.9%-2.4%。另一项研究结果表明,1985-1989年由于公共部门的干预而导致的美国企业年金损失为282亿美元,其中用于政治目的投资引起的损失为56亿美元。

    可见,为了从制度上杜绝资金的挪用、贪污,有利于提高基金的使用率,确保基金保值增值,按照社保资金的不同性质,个人账户部分是可以委托给基金公司、养老金公司等专业机构进行管理的。以智利为代表的养老金私人管理模式为个人账户的市场化运营提供了成功的经验。智利养老金制度私有化改革的主要特点是:养老基金由专门成立的私人基金管理公司(AFPs)经营,养老金收益最大化是其经营的唯一目标,并且养老基金资产独立于AFPs的资本,以此确保在某个AFP破产时,基金所有人的账户得到保护。政府主要是负责法律上的监督管理、指导私营养老金管理公司,除了对最低养老金保障线以下部分予以补贴外,政府不再对养老基金的征收、经营和支付负直接的管理责任,它只负责独立的监管以及对各养老金管理公司进行监督协调,另外政府为养老保险基金作最终担保。在个人缴费、个人所有、完全积累、私人机关运营的养老金私人管理模式,智利至今超过95%的雇员有自己的养老金储蓄账户,计划实行20多年来基金的年平均实际收益率为11.3%,成为各个国家分析和学习的一个重要实践案例。

    因此,为了提高养老金系统的运行效率,保障受益人根本利益,个人账户基金可以尝试市场化方式管理,委托商业机构投资。政府机构主要重点承担立法和监督的职能,以及纠纷仲裁的职责,从而进一步理顺政府和市场的角色分工,对于整个市场的平稳运行具有积极的意义。 

    3、   关于积极争取支持养老金发展的外部政策问题。各国政府普遍对养老金给予税收政策支持,允许企业和个人参与的养老计划在一定限额内延迟纳税。有数据表明, 2006年我国个人所得税收入为2452 亿元,延税政策的影响幅度最高不过为 1.1%。同时,如果当期延迟纳税 1元,则相应可建立20元以上的养老基金。  

    巴曙松:从发达国家的经验看,一项养老计划能否顺利推行、快速发展的一个重要因素就是税收优惠,包括税收的减免与递延等。以美国IRA(个人养老账户)为例,该计划发展的30年间,资产管理规模的发展速度与相应的税收优惠政策调整表现出了很强的一致性。

    1981年,美国国会通过了经济复苏税收法案,将IRA计划加以扩展,也覆盖了同时参加了有雇主支持的企业年金计划的纳税人,并简化了该计划的参与规则。这些措施使IRA计划得到了极大的发展。各类商业金融机构纷纷介入到这一市场,不断推出的产品创新和相应的营销活动使得IRA计划年新增资产在1986年达到了创纪录的380亿美元。然而,1986年,国会出台限制措施,减少了同时参加企业年金计划的IRA参与者的税收优惠幅度,使IRA计划年新增资产在此后的10多年间仅为10亿美元左右。1997年,国会做出了鼓励IRA计划发展的税收减免法案。法案扩大了上述传统型IRA计划的适用范围,并规范了传统型IRA计划作为前端税务优惠的特性。该法案还提出了一种新型的计划Roth型IRA,新型计划具有盈利免税,宽松的收入要求和相对较高的支取自由度等优点,使得Roth型IRA得到快速发展。2001年,国会再次调整了政策出台了经济增长税收优惠法案(EGTRRA),这进一步促进了IRA计划的发展,使得2002年当年的资金投入增加了95亿美元,是自1990年以来最大的增幅。2005年初,该计划下的养老金总资产已达3.5万亿美元,全美家庭中约32.8%的家庭参与了传统型IRA计划,约12.8%的家庭参与了Roth型IRA计划。

    因此,为了促进年金市场的快速发展,创造较为宽松的政策环境,特别是税收优惠政策是重要的外部因素之一。截至2007年9月底,我国企业年金积累基金突破1200亿元,年内有望突破1300亿元,今年前三季度,已经运作的年金平均收益率为40.6%。尽管年金投资取得了较好的收益水平,但是年金市场的发展速度还是与先前的预期有一定差距,其中税收优惠制度的不完善是重要原因之一。到2007年10月,我国共有19个省通过了税收优惠政策,税前列支比例从3%-12.5%不等,税收优惠的政策比较分散,出台税优的法规级别不一。这种层次参差不齐的税优措施因为缺少一定的权威性,无法有效地激励年金市场发展壮大。从一些国家经验看,以OECD为例,政府用于企业年金保险税收减让的隐性支出达到了政府在公共养老保险显性财政支出的20%~40%,在美国和澳大利亚,该项隐性支出约为GDP的1%,英国为3%。出台高行政级别、统一的税收优惠政策对我国养老金市场的发展既有必要性又有可行性。 

    4、关于协同监管问题。目前,我国的社会保险由劳动保障部门监管,团体年金和个人年金由保监会监管,企业年金由劳动保障部、银监会、证监会和保监会共同监管。为促进我国养老金的快速发展和稳健经营,应该进一步加强监管机构之间的协调与合作。比如,共同推动制定统一的企业年金监管标准、规范企业年金的运作流程和市场行为、共同推动养老金的税收优惠政策等。 

    巴曙松:目前我国参与企业年金监管的机构包括劳动和社会保障部、证监会、银监会和保监会,这是由企业年金涉及到包括银行、证券、基金、信托、保险等在内的多个金融领域决定的。但与之配套的税收政策、投资管理政策、监管机构分工、内部风险监控以及企业年金持有人权益保护等,都有待于进一步明确、细化,使之具有可操作性。因此从机构监管转向功能监管势在必行,将企业年金运作划分为功能模块,按照运作流程进行监管,以避免监管真空或重复监管,提高监管效率。这首先需要增加监管资源的投入,同时有必要对现有监管资源进行适当整合集中,分清主次。从国际经验看,在美国负责社保基金监管的机构包括主要包括:社会保障局、财政部、劳工部、国内税收局、社保和医疗统筹基金信托董事会和社会保障咨询委员会,属于分散监管模式。但近年来美国采取了一系列措施加强协同监管以及监管的集中度,包括将社保局升级为独立的、直接向总统和国会汇报的机构;创立常设的社会保障咨询理事会,7名成员由总统和国会联合任命。由此可见,我国可以采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式,在现有制度的基础上加强监管的集中度,以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。

    同时,还需要推进监管市场化,及时补充监管资源,缓解监管资源匮乏。相对于每年五项社保基金超过2万亿元的收支规模,监管资源和日常监管手段比较缺乏。监管资源上,我国劳动保障系统负责社保基金和企业年金监管的只有100多人,接近一半的地区没有设立专门的基金监督处,在人员结构方面,也有提高改进的余地。相比之下,新加坡中央公积金局的全部人员约有1000人。美国承担企业年金监管职能的劳工部雇员福利保障署,总部大约在200人左右,在10个地方有分支机构,而且在这些人中,多数是行业经验丰富、业务素养较高的律师、审计师和会计师。监管手段上,以企业年金为例,劳动保障部门只有年金管理机构的资格审批和终止权,日常监管的处罚措施只有警告方式,对于刚刚起步又机构种类复杂的年金市场缺乏更多更有效的日常监管指导手段。国际上,为缓解监管资源的问题,欧美发达国家甚至拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐都在加快。在我国养老金市场的监管资源有限的情况下,可以推进社会保险基金监管的市场化,会同有关金融监管部门、组织中介力量,对企业年金基金管理机构内控制度、市场运营等情况进行监督检查。


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