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巴曙松的博客

国务院发展研究中心金融研究所副所长

 
 
 

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关于我

巴曙松教授,博士,国务院发展研究中心金融研究所副所长,研究员,博士生导师,享受国务院特殊津贴。    巴曙松教授在银行、证券、基金、企业年金等领域有过10余年的实践工作经验,熟悉商业银行风险管理、基金与年金运作,参与中银香港海外重组上市项目,主持起草了《中银香港风险管理政策与流程》。目前的主要研究领域为金融机构风险管理与金融市场监管、企业融资问题与货币政策决策,出版了国内第一本系统研究巴塞尔新资本协议的《巴塞尔新资本协议研究》(中国金融出版社2003年版)

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为什么部分地方政府在社保基金领域违规现象频繁?监管不足是关键原因  

2007-10-07 08:52:40|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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社保基金监管的现状、问题与建议
2007-10-4

 

  近年来,我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。其中,养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年递增在20%以上,五项基金累计结余从 1998年的791.3亿元增加到2006年的8006亿元。与此同时,截止到2006年底,全国企业年金基金累计结余91O亿元,全国社会保障基金资产 规模达到2828亿元。这一方面表明了我国社会保障能力在增强,但另一方面也给社保基金的风险控制及监管提出了更高的要求。自1998年劳动和保障部成立 基金监督司,各地陆续建立专门的基金监督行政机构。几年来,基金监督机构实现了从无到有,并组织开展了大量富有成效的工作。但同样值得关注的是局部地区的 个别违规操作问题,造成负面的社会影响。因此,有必要从制度角度,研究中国社会保险基金管理监管体制,对改革和发展的方向进行深入思考。

 

  一、我国社保基金监管现状与问题

 

  (一)社保基金监管体制初步确立

 

  建国以来,劳动行政部门承担着劳动保险基金监管职责。1997年,实行社会保障基金收支两条线管理模式,财政部介入社会保障基金的管理和运行并承担相 应的财务监管职能。1998年,劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司,各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构。截止到2005年底,全 国有239个地市设立了基金监督机构,27个省、自治区和直辖市建立了省级社会保障监督委员会,30个省级和2O5个地市劳动保障部门开通了社会保险基金 监督举报电话。至此,我国基本建立以行政监管、内部控制和司法部门监督并立的社保基金监管体系。截止到2006年底,先后制定了《企业职工基本养老保险基 金实行收支两条线暂行规定》、《社会保险基金财务制度》、《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行 办法》等社保基金管理法制规定,初步建立起社保基金征缴、支付和投资营运的财务、会计、审计等制度。

 

  目前,我国的社保基金规模不断扩大。截止到2006年末,我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到18435亿元,相当于GDP的10名,并以每年20名的速度增加。同时,社保资金运行的安全性进一步加强,基金管理逐步改善,重大的挤占挪用的情况得到初步遏制。

 

  (二)社保基金监管还存在一些隐患与问题

 

  1.地方政府违规现象频繁。部分地方没有将社保基金当作公共资金,对基金的重要性认识不够,将其作为地方性的资金。局部地方存在社会保险基金被挪用作 财政支出和违规投资现象。各地挪用社会保险基金的主要情况有:把基金用于当地建设,如建电站、修公路、建楼堂宿舍、搞开发区,有的没有利息,无法收回本 金;把基金以“启动资金”、“扶持资金”的名义借给企业,企业倒闭后借出去的资金无法收回;把基金借给一些机关企事业单位或者社会团体甚至个人办经济实 体,有的动用基金做房地产生意或炒股票,造成利息损失或投资风险等。

 

 

  2.社保基金的监管法规有待健全。从立法体系看,虽然我国在1994年就将社会保险法列入立法规划,但至今未出台:从立法层次上看,我国目前尚没有一 部人大立法通过的正式社会保障法律,而是由国务院行政法规、部门行政规范性文件架构起社会保障的法律框架,使其缺乏相应的权威性和稳定性。社保基金监管部 门的执法力度因法制不健全受到制约和障碍。

 

  3.监管力量较薄弱,监督的体制不顺。劳动和社会保障部自1998年设立基金监督司以来,人员长期处于缺编的状态;全国专职从事社保监管工作的有 100人左右,全国只有11个省市设有专门的监督处,多数都是与其他处室合设。目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元,监管力量与当前监督工作的需 要不匹配,缺乏相应的办公经费,监督力量薄弱。同时,由于立法层次较低,执法缺乏相应的权威性和稳定性。对地方政府的监督有难度,横向对有关部门。纵向对 地方政府,都存在一些监督不力的问题。

 

  二、国际社会保险基金监管方式与经验

 

  综观世界范围社会保障基金监管实践,有些监管内容、方式和手段是某些国家和地区所特有的,而有些则具有普遍性。

 

  (一)依托完备法律法规体制实施社保基金监管

 

  社会保障基金监管较成功的国家在推进社会保险制度时,都首先注重法制建设,以其作为强制性监管的依据和行为规范。其社会保障基金监管的法律体系一般包 括以下三个层次内容:第一,宪法,作为社会保障基金监管法律体系中最高的一个法律层面。在许多国家的宪法中,都明确规定享受社会保障待遇是国家赋予每个公 民的一项基本权利。实际上从法律上间接地规定了社会保障基金监管的地位和作用,如美国、英国、日本等国家现行宪法中都明确规定了公民所享有的社会保障权 益。第二,社会保障法,社会保障法所规定的内容要比宪法更加明确而具体,具有一定的操作性。同时也是所有与社会保障相关的专门法律的基本法律。许多国家都 颁布了社会保障法,明确规定社会保障基金监管的性质、具体内容等。如英国19l1年颁布的《国民保险法》、美国1935年颁布的《社会保障法案》,作为综 合性社会保障法律确立了英、美两国的社会保障体制。第三,社会保障基金管理法,作为社会保障基金监管中最具有操作性的一类法律法规。在这类法律法规中详细 而具体地规定了社会保障基金监管机构的设置、监管的主要内容以及监管体系的建立等。社会保障管理法的制定和实施必须以社会保障法为基础,大多数国家都制定 和颁布了社会保障管理法方面的法律法规,如社会保障基金收支法律法规和社会保障基金投资法律法规等。

 

  多数国家社会保障基金监管在经历自由放任阶段之后,都开始从立法的高度对社会保障基金监管进行规范,建立起制度化的监管体制。以美国为例,美国的社会 保障制度已走过100多年的历史,在此过程中,有关养老金的立法、监管形式都随着现实环境的变化而不断地发生着变化。1929—1933年经济危机后,罗 斯福政府提出社会保障计划,1935年美国国会通过《社会保障法》,初步建立社会保障体系,同时确立联邦社会保障计划的管理结构,监管组织以财政部和独立 的社会保障局为主,劳动部配合。另一方面,作为第二支柱的私有养老计划几乎没有任何管制,完全放任自流。直到1974年,国会通过《雇员退休收入保障法》 (the Employee Retirement Income Security Act),该法案为美国第一部涵盖私人养老计划和个人储蓄计划所有方面的法案,至今仍是管制私有养老计划的基本法律。1974年的法案,同时确立联邦劳动 部为私有养老计划的管理部门,财政部等起配合作用,形成与联邦社会保障计划不同的监管结构,通过法律法制,美国已建立起一套较为完备的社会保障体系,社会 保障制度包括社会保险、社会福利、社会救济三个部分。其中,社会保险最重要,包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险,而养老保险由政府强制性的养老 保险制度、雇主养老金计划和个人养老储蓄三个支柱组成。同时,确立了劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等的协 调监管结构。

 

  (二)确立社保基金监管部门、监管结构,赋予执法权威

 

  社保基金作为保障国民的重要公共基金,各国都建立法律法规,以法制确保基金的安全管理与运营。各发达国家社会保险基金的监管组织各具特色,但都表现出 以下特点:社会保险行政管理部门相对集中。大多数国家都设有主管社会保险的部门,综合管理社会保险工作,如英国的社会保障部、法国的社会事务和就业部、加 拿大的卫生和福利部、日本的厚生省等。

 

  在社保基金监管方面,美国为分散监管模式。但近年来也有采取一些措施,加强分散监管的集中度,在美国负责社保基金监管的机构包括:劳工部、国内税务 局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等。他们的具体分工是:劳工部负责全国就业人员福利的监管,包括退休和养老福利。国内税收局 负责征收工资税,将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户,并依据税收法对养老金优惠税、延税政策的执行进行监管,社会保障局的监管职能 主要体现在监督各州的失业救济管理,养老金收益保险公司负责养老金基金监管,社会保障基金委员会在对社保基金进行全面监督的同时,主要履行对社会保障基金 的财务监督职能。从美国社保基金运营的监管结构可以看出,它是典型的分散监管,由以上五个独立的机构分工行使对社保基金的监管,美国采取分散监管模式缘于 民主的政治传统、独特的经济管理理念、发达的金融市场、完善的法律体系以及成熟的市场主体等原因。近年来,美国的社保基金监管组织机构也在变革之中。20 世纪9O年代中期,美国的社保基金监管体系中出现两个咨询机构。即:社会保障咨询委员会和定期社会保障指导委员会,前者是社会保障立法机构的主要咨询机 构,研究美国社会保障体系的长期财务问题,并对社会保障基金进行风险评估,后者主要为社会保障信托基金托管委员会提供专业的咨询。

 

  (三)全球社保基金监管向专业化市场化发展

 

  20世纪90年代以来,受多种因素的制约,全球社会保险制度框架正经历着创建以来最主要的一次变革。欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展,区别 于传统改革思路,欧美国家在20世纪90年代开始实施以结构改革为重要特征的发展思路。通过构建多层次社会保险制度,鼓励发展补充养老保险计划,实施部分 基金制模式,引入个人账户机制,部分项目实施社会保险的私有化改革。逐步放松政府管制,更多向市场机制回归,致力于向市场化方向的调整改革,是欧美国家社 会保险基金监管的一个重要特点。由于各国国情制约,在向市场化的发展中呈现出不同的调节步伐。如英国从20世纪80年代起就较大幅度地突出补充养老保险计 划的作用,并在基金投资方面,较早放松限制,在基金法律监管的市场化方面,迈出了较大步伐。澳大利亚、荷兰、瑞士等国致力于发展多层次模式中的市场化管理 的基金制模式,基金资产占GDP的比重均超过60%,美国社会保险市场化改革的几个方面中,均强调放松对社会保险基金的投资限制,建立个人账户机制,大力 发展401K计划,强调基金营运与管理,呼吁改革社会保险基金主要投资于国债的现有格局,逐步提高社会保险基金参与金融市场投资的比重。可以预计,欧美国 家社会保险基金市场化的趋势仍会继续发展。

 

  同时,拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快,由于智利模式的影响,阿根廷、秘鲁、墨西哥、乌拉圭等拉美国家和波兰、匈牙利、捷克等东 欧国家以更快的步伐建立起市场竞争性的社会保险制度,主要是组建养老保险基金管理公司。严格立法、严格规范、实施市场化的运作。呈现出远比欧美国家更快的 发展趋势,成为国际社会保险倍受关注的热点研究领域。并对带动和影响世界其他国家实施社会保险基金市场化改革发挥了重要作用。拉美、东欧国家社会保险基金 监管的一个基本特点是强调严格监控限制的市场化管理模式,基金投资营运绩效在20世纪90年代中期达到较高水平。

 

  三、完善我国社会保险基金监管的政策建议

 

  (一)提高立法层次、建立完善的法律体制

 

  从国际经验看,西方发达国家在社会保险基金监管方面虽然存在着明显的个性特征,但他们具有基本的共同特点,即有一整套完整、严格的社会保险监管法律制 度。我国1982年颁布的《中华人民共和国宪法》对社会保险的基本原则作了规定。并依据国务院行政法规、部门行政规范性文件架构起现社会保障的法律框架, 社会保险法律体系在宪法与行政法规之面缺少一个中间层次,形成断层,缺乏专门的社会保险法,各种行政法规缺乏统一依据。因此,需尽快由全国人大制定一部完 整的《社会保险法》。《社会保险法》应以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》为基础,体现两部法律中规定的劳动者的合法权益,同时结合我国 社会保险立法工作的经验教训,对社会保险法的目的、依据、社会保险的适用范围、基本原则、社会保险项目、待遇等内容作出概括性的规定。此外,还要制定专门 的社会保险基金管理监督法律,目前有关社会保险基金监管的规定都是分散在若干个“决定”、“办法”中,尚未有一个专门的社会保险基金管理监督法律。社会保 险基金管理监督法律既是社会保险基金监管的依据,又是社会保险基金监管的行为规范。政府监管部门必须根据授权加强法制建设,制定和完善有关基金监管的法律 制度。

 

  (二)强化监管力量,适当集中,构建主辅分明、多重监管的社保基金监管结构

 

  目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元,监管力量与当前监督工作的需要不匹配,监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量,以满足社保基金运营、管 理的需要。在监管组织结构方面,从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发,可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模 式,在现有制度的基础上加强监管的集中度。以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。按照《劳动法》规定,劳动保障部门是社会保险基金监督的 主体,从制定相关政策开始,对社保基金运营的全过程进行全方位的监督;财政部门的监督主要通过对财政专户的管理来进行,对社保基金的财务制度执行情况进行 监督;审计监督依法对社会保险基金资金管理及使用情况进行审计监督。更多的是事后的监督检查:税务部门对征收社会保险费的情况进行监督检查。各部门的监督 各有侧重,在相关的监管领域,都要履行好各自的职责,一是要建立信息披露制度,强化社会监督,二是要研究制定社会保险基金信息披露办法,定期公布有关情 况,参保单位和参保人员可及时了解基金的筹集、支付、运行和管理情况。从而形成行政监督、审计监管和社会监督的外部监管体系。

 

  强化内部监管,实行会计监管与内部审计,建立内部监管体系。进一步规范社保经办业务流程,指导经办机构整理、优化经办流程,建立约束机制,为加强基金 管理和监督打好基础。建立健全社保经办机构内部控制制度,审核、支付分家、会计、出纳分立、社保经办机构需根据每一项业务的风险点,对关键部门、环节和岗 位,建立明确的责任制度,形成有效的制约机制。推进基金监督信息化建设。各地要利用现代化手段实时监控基金的收入、管理、支付和运营情况,推进“金保工 程”,在“金保工程”建设中将基金监督纳入总体规划。最终建立主辅分明、包括内部监管与外部监管的多重社保基金监管结构(参见下图)。

 

 

 

 

  (三)推进社会保险基金监管的市场化

 

  目前,欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展。同时,拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。我国近年来相继颁布的企业年金法规和 规章,已逐步搭建起企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式。今后,可进一步推进实行。市场化运营以后,企业年金的管理体制发生变化,社保经办机构 不直接参与管理,企业年金按照相关规定进入资本市场运作。金融机构成为企业年金管理运营主体。监管机构可综揽全局,强化各种制度,规范市场行为,加强监督 检查,进一步推进社会保险基金监管的市场化。具体如:对原来建立的补充养老保险向企业年金制度过渡的指导,按照平稳、有序、合规、安全的原则,指导企业年 金基金管理机构做好接收管理运营工作;总结第一批企业年金管理机构资格认定工作经验,对有关机构管理资格进行适当整合。适时进行第二批企业年金基金管理机 构资格认定:继续完善企业年金配套政策,研究拟定企业年金集合计划管理办法,解决中小企业参加企业年金的实际问题:会同有关金融监管部门、组织中介力量。 对企业年金基金管理机构内控制度、市场运营等情况进行监督检查。

 

来源:《国有资产管理》2007第9期
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